Che cos’è l’acquis del trattato di Schengen

Complesso di accordi volti a favorire la libera circolazione dei cittadini e la lotta alla criminalità organizzata all'interno dell'Unione Europea (UE) attraverso l’abbattimento delle frontiere interne tra gli Stati partecipanti e la costituzione di un sistema comune di controllo alle frontiere esterne dell’UE. A un primo accordo siglato a Schengen nel 1985 da Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi, ha fatto seguito una Convenzione di attuazione del 1990, entrata in vigore nel 1995. Ulteriori accordi hanno permesso l’adesione al sistema degli altri Stati dell’UE (l’accordo di adesione dell’Italia è del 1990), tranne Regno Unito e Irlanda. Con il Trattato di Amsterdam (1997, entrato in vigore nel 1999) le norme e le strutture previste dagli accordi sono state integrate nel diritto dell’Unione Europea. Dell’area Schengen fanno parte anche tre paesi non aderenti all’UE (Islanda, Norvegia e Svizzera).

Lo spazio Schengen è attualmente composto da 26 paesi, di cui 22 membri dell’Unione europea e quattro non membri (Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera). Non ne fanno parte Bulgaria, Cipro, Croazia, e Romania, per cui il trattato non è ancora entrato in vigore, e Irlanda e Regno Unito, che non hanno aderito alla convenzione esercitando la cosiddetta clausola di esclusione (opt-out).

Le norme principali adottate nel quadro di Schengen prevedono tra l'altro:

l'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne;

un insieme di norme comuni da applicare alle persone che attraversano le frontiere esterne degli Stati membri UE;

l'armonizzazione delle condizioni di ingresso e delle concessioni dei visti per i soggiorni brevi;
il rafforzamento della cooperazione tra la polizia (compresi i diritti di osservazione e di inseguimento transfrontaliero);

il rafforzamento della cooperazione giudiziaria mediante un sistema di estradizione più rapido e una migliore trasmissione dell’esecuzione delle sentenze penali;

la creazione e lo sviluppo del sistema d’informazione Schengen (SIS).

All'interno del sistema Schengen, è stato sviluppato un sistema d’informazione SIS che consente alle autorità nazionali per il controllo della frontiera interna di ottenere informazioni su persone o oggetti. Gli Stati membri alimentano il SIS attraverso reti nazionali (N-SIS) collegate a un sistema centrale (C-SIS) integrato da una rete chiamata SIRENE (informazioni complementari richieste all'ingresso nazionale.

I progressi compiuti dall’UE grazie a Schengen sono stati integrati nel trattato di Amsterdam mediante un protocollo addizionale denominato acquis, corrisponde ad un insieme di disposizioni che regolano i rapporti tra gli Stati.. La libera circolazione delle persone, che già figurava tra gli obiettivi dell’Atto unico europeo del 1986, è ormai una realtà, probabilmente oggi superata.

Il Consiglio dell’UE ha dovuto prendere un certo numero di decisioni per arrivare a detta integrazione. Anzitutto il Consiglio è subentrato, in conformità del trattato di Amsterdam, al comitato esecutivo istituito dagli accordi di Schengen. Mediante la decisione 1999/307/CE del 1° maggio 1999, il Consiglio ha stabilito le modalità dell’integrazione del segretariato di Schengen, segnatamente le persone che lo componevano, nel segretariato generale del Consiglio.

Uno dei compiti più impegnativi che ha comportato per il Consiglio l’integrazione dello spazio Schengen è consistito nel selezionare, tra tutte le disposizioni e le misure prese dagli Stati firmatari di detti accordi intergovernativi, quelle che costituivano un vero e proprio acquis.

Cosa prevede il trattato, all’interno di questa zona i cittadini dell’Unione europea e quelli di paesi terzi possono spostarsi liberamente senza essere sottoposti a controlli alle frontiere. Di contro, un volo interno all’Ue che collega uno stato Schengen a uno stato non-Schengen è sottoposto a controlli alle frontiere. La caduta delle frontiere interne ha per corollario il rafforzamento delle frontiere esterne dello spazio Schengen. Gli stati membri che si trovano ai suoi confini hanno dunque la responsabilità di organizzare controlli rigorosi alle frontiere e assegnare all’occorrenza visti di breve durata alle persone che vi fanno ingresso.

L’appartenenza a Schengen implica una cooperazione di polizia tra tutti i membri per combattere la criminalità organizzata o il terrorismo, attraverso una condivisione dei dati. Una delle conseguenze di questa cooperazione è il cosiddetto “inseguimento transfrontaliero”, ovvero il diritto della polizia di inseguire un sospetto in un altro stato Schengen in caso di flagranza di reato per infrazioni gravi.

Anche se le frontiere interne dovrebbero esistere soltanto sulla carta, i membri dello spazio Schengen hanno comunque la possibilità di ristabilire controlli eccezionali e temporanei. Questa decisione dev’essere giustificata da una “minaccia grave per l’ordine pubblico e la sicurezza interna” o da “gravi lacune relative al controllo delle frontiere esterne” che potrebbero mettere in pericolo “il funzionamento generale dello spazio Schengen”, come si legge nella documentazione della
Commissione europea.

Perché la scelta della Germania non equivale a sospendere Schengen. La decisione delle autorità tedesche di reintrodurre i controlli alle frontiere lungo il confine con l’Austria per opporsi al flusso di migranti sembra “a prima vista” corrispondere a questa regola, come ha sottolineato domenica sera la Commissione in un comunicato. Prima dell’iniziativa di Berlino il ripristino temporaneo dei controlli frontalieri si era già verificato una ventina di volte dal 1995 e sei volte dal 2013. Tuttavia “è la prima volta che le frontiere vengono chiuse a causa della pressione migratoria”, ha precisato una fonte comunitaria.

I paesi Schengen che hanno reintrodotto i controlli
Germania. Il 13 settembre sono stati reintrodotti i controlli frontalieri al confine con l’Austria. Il provvedimento è temporaneo e non implica la chiusura delle frontiere.

L’Austria ha ripristinato i controlli dei documenti al confine con l’Ungheria, e 2.200 militari sono stati mandati a presidiare la frontiera. Il ministro della difesa Gerald Klug ha detto che i soldati controlleranno i veicoli e porteranno i migranti arrivati a piedi alle stazioni di polizia, ma non li respingeranno verso l’Ungheria.

Il governo slovacco ha deciso di reintrodurre i controlli frontalieri con l’Austria e con l’Ungheria.
Repubblica Ceca. Praga ha mandato duecento poliziotti ai passi di confine con l’Austria. Il timore del governo è che i migranti provino a raggiungere la Germania passando per il territorio ceco.
Paesi Bassi. Le autorità olandesi hanno annunciato che effettueranno controlli a campione ai confini del paese.

In Francia, i repubblicani – cioè il partito conservatore francese di Nicolas Sarkozy che ha sostituito l’Ump – hanno chiesto di reintrodurre controlli frontalieri provvisori al confine con l’Italia, ma il governo non ha ancora adottato misure di questo genere. Da giugno, comunque, a Ventimiglia la frontiera è stata più volte bloccata per i migranti soprattutto eritrei e sudanesi che volevano passare il confine per raggiungere, attraverso la Francia, il nord Europa.

Danimarca. Il 9 settembre il governo danese ha interrotto temporaneamente i collegamenti ferroviari e stradali con la Germania, nel tentativo di limitare e controllare il transito di migranti diretti in Svezia.

Adesso si parla degli hotspot, i centri di identificazione dei richiedenti asilo da istituire nei Paesi di prima accoglienza a tal fine l’Ufficio europeo per l'asilo (Easo), Frontex ed Europol dovrebbero dare il loro supporto agli Stati membri per velocizzare le pratiche di identificazione, registrazione e foto segnalazione dei migranti e bisogna distinguere i richiedenti asilo dai migranti che non ne hanno diritto. Tra gli obiettivi c’è l'individuazione dei profughi che hanno effettivo diritto all'asilo, dai migranti economici. Gli esperti di Easo aiuteranno i Paesi ad esaminare le domande di asilo "il più velocemente possibile", mentre Frontex aiuterà gli Stati nel coordinamento dei rimpatri di "coloro che non hanno esigenze di protezione internazionale".

Le nuove frontiere di Schengen

Da DILEMA VECHE  

Dopo mesi di stallo i paesi membri e le istituzioni europee hanno trovato un accordo sulla libera circolazione interna. Fare chiarezza era necessario, ma i passi indietro sono molti.

Il 29 maggio il Parlamento europeo e il Consiglio hanno finito per trovare un accordo sul nuovo pacchetto legislativo su Schengen. In questo modo la nuova gestione dello spazio di libera circolazione ha ricevuto il via libera dopo un blocco durato un anno e mezzo a causa delle divergenze fra le due istituzioni.
Tuttavia resta da capire se il nuovo sistema rappresenti un passo avanti o uno indietro. Questo ovviamente dipende dalla prospettiva in cui ci si pone, ma anche dal modo in cui i governi europei considereranno il recente compromesso.
Facciamo un rapido excursus storico: nel 1985 sette paesi della Comunità europea firmavano nella cittadina lussemburghese di Schengen un accordo per abolire le frontiere interne, il che in pratica sarebbe stato fatto solo dieci anni dopo. Nel frattempo molti stati vi hanno aderito, compresi alcuni non membri dell'Unione come la Norvegia, l'Islanda, la Svizzera e il Liechtenstein. Oggi lo spazio Schengen conta 30 membri, di cui 27 applicano effettivamente l'accordo mentre gli altri sono in fase di transizione.
Tutto andava bene fino a che negli ultimi anni la presenza massiccia di immigrati ha cominciato a infastidire gli autoctoni. Una cosa alla quale i politici non potevano rimanere indifferenti. La situazione si è aggravata con la crisi economica, e così è diventato necessario introdurre nuove regole nello spazio Schengen.
Nel frattempo alcuni stati membri hanno deciso in modo unilaterale di sospendere l'accordo. Per esempio la Francia e l'Italia nella primavera del 2011, citando la pressione di alcune migliaia di immigrati nordafricani. O la Danimarca nello stesso anno, per motivi elettorali. Ma nonostante il risalto mediatico dato alla sospensione dell'accordo il governo di centrodestra aveva perso lo stesso le elezioni. In ogni modo né la Francia, né l'Italia né la Danimarca sono state sanzionate dalla Commissione europea.
Il nuovo sistema di gestione dello spazio Schengen è il risultato dello scontro di due punti di vista
contrapposti. Quello dei governi (il Consiglio), che volevano maggiore libertà per gli stati per poter reintrodurre i controlli di frontiera ogni volta che lo avessero ritenuto necessario. E quello del Parlamento, che voleva imporre delle condizioni più rigorose alla sospensione unilaterale dell'accordo, per difendere il diritto dei cittadini europei alla libera circolazione.
Alla fine il Consiglio e il Parlamento hanno trovato una soluzione intermedia. Gli stati membri potranno reintrodurre dei controlli alle frontiere per un periodo massimo di due anni se si ritengono minacciati da un'ondata massiccia di immigrazione. Le formalità di entrata nello spazio Schengen per i cittadini non appartenenti all'Ue saranno rese più rigorose (anche per chi non ha bisogno di visto) e i viaggiatori dovranno iscriversi online, sulla base del modello già adottato dagli Stati Uniti. La Commissione sorveglierà la reintroduzione dei controlli per evitare abusi. Il nuovo sistema entrerà in vigore dal primo gennaio 2014.
L'eurodeputata romena Renate Weber [Alde, liberali], che ha condotto i negoziati per conto del Parlamento europeo per il [Codice di attraversamento delle frontiere Schengen]1, ha detto che l'accordo ha il merito di definire delle regole comuni per la reintroduzione dei controlli solo in circostanze eccezionali.
Ma a chi spetterà decidere sulla natura della situazione eccezionale? Ai governi, almeno in un primo tempo. E in questo caso il pericolo è che la decisione non sia sempre basata su considerazioni tecniche ma politiche.

Le minacce possono essere "esagerate" per motivi elettorali, come nel caso dell’“invasione romena” nel
Regno Unito (che peraltro non fa parte dello spazio Schengen) o di quello delle “cornacchie” contro l'entrata della Svizzera nello spazio Schengen.
Questa primavera l'Associazione delle città tedesche si è lamentata presso il governo federale che gli immigrati – in particolare quelli provenienti dalla Romania – incidono pesantemente sul sistema previdenziale locale e comportano una spesa eccessiva per i comuni. Ma possiamo considerare questo caso come una situazione eccezionale?
Quasi ingovernabili
Secondo il commissario all'energia Günther Oettinger la Romania è insieme alla Bulgaria e all'Italia un “paese quasi ingovernabile” – affermazione ovviamente esagerata (al limite siamo un paese governato male), ma che il governo di Berlino non ha smentito. E un paese “quasi ingovernabile” non genera instabilità regionale, anche per quanto riguarda i flussi di immigrati?
Si tratta ovviamente di semplici speculazioni, ma questo esercizio dell'immaginazione mostra che il recente compromesso sulle nuove regole dello spazio Schengen può essere considerato un passo avanti o un passo indietro, tutto dipende dalla buona volontà dei governi degli stati membri.
L'accordo prevede che Romania e Bulgaria non siano considerate stati candidati allo spazio Schengen, perché hanno già i requisiti tecnici per farne parte. Inoltre il nuovo meccanismo di valutazione non fa più riferimento a criteri come la corruzione o il crimine organizzato, spesso invocati da alcuni paesi per bloccare l'accesso della Romania e della Bulgaria allo spazio Schengen.
L'adesione dei due paesi potrebbe essere agevolata grazie a questo compromesso e probabilmente gli stati membri, grazie al meccanismo che autorizza la reintroduzione dei controlli di frontiera, saranno più disponibili nei loro confronti. Ma dipenderà anche dai calcoli politici nelle capitali europee – e poco o niente dalla Commissione o dal Parlamento europeo.